Newsletter
Wpisz swój email, aby otrzymywać powiadomienia o nowych informacjach na naszej stronie internetowej.
Finlandia, czyli partnerstwa lokalne 24 + 10

W Finlandii pomysł na tworzenie partnerstw skupiających różnych partnerów społecznych wokół problemu rozwoju lokalnego i zatrudnienia pojawił się w połowie lat 90. ubiegłego stulecia.

Był to okres głębokiego kryzysu gospodarczego. Dzisiaj, po kilku latach ich działania, można powiedzieć, że partnerstwa te zaktywizowały lokalne społeczności i zdynamizowały rozwój lokalny i pozwoliły na utworzenie nowych miejsc pracy. Pozytywne efekty tego eksperymentu społecznego przewyższają zdecydowanie jego słabe strony. Aby przybliżyć sposób ich działania przedstawiamy Państwu studia przypadków niektórych partnerstw:

Partnerstwo Iisalmi (ISKU)

Partnerstwo Sipoo

Partnerstwo Keski-Uusimaa

Małe partnerstwa na wielki kryzys

W Finlandii pomysł na tworzenie partnerstw skupiających różnych partnerów społecznych wokół problemu rozwoju lokalnego i zatrudnienia pojawił się w połowie lat 90. ubiegłego stulecia. Był to okres głębokiego kryzysu gospodarczego.
Finlandia popadła w tarapaty wraz z rozpadem Związku Radzieckiego, z którym miała  historycznie więzy handlowe (przez ponad sto lat, do 1917 roku pozostawała pod zwierzchnictwem cara Rosji). Nastąpiło załamanie fińskiego eksportu i wyhamowanie produkcji przemysłowej. W konsekwencji kraj, wcześniej niezmiernie zamożny, dotknęła największa w okresie powojennym recesja, która radykalnie obniżyła poziom dobrobytu materialnego osiągniętego przed 1990 rokiem. Doszło do wzrostu podatków, cięć w wydatkach na cele socjalne. Wybuchło nieznane wcześniej bezrobocie: z nieco ponad 2 proc. w 1990 roku do prawie 17 proc. w 1994 roku. Ale od tego okresu nastąpił powolny wzrost gospodarczy.

Poważne wyzwania.

Tak więc przed fińską polityką rynku pracy w połowie lat 90 stanęło kilka potężnych wyzwań. Wysokiemu bezrobociu towarzyszył brak wykwalifikowanych pracowników, co w konsekwencji hamowało rozwój gospodarczy kraju. Skomplikowana struktura bezrobocia, a zwłaszcza istnienie dużej grupy osób trwale bezrobotnych, utrwalała status quo. Istniało nierównomierne rozłożenie zatrudnienia w poszczególnych regionach kraju, co prowadziło do tworzenia się obszarów uprzywilejowanych, takich jak Helsinki. Problemem było starzenie się części pracowników i ich niemożność sprostania wyzwaniom zmieniającego się rynku pracy. Wynikało to m.in. z braku wystarczających inwestycji w edukację i szkolenia. Rodziła się tendencja do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Te  wszystkie problemy należało pilnie rozwiązać, co było tym trudniejsze, że zmalała pula środków na  wydatki publiczne, a więc wszelkie działania na rynku pracy musiały stać się wydajniejsze i skuteczniejsze.  

Próby wyjścia na prostą.

Rząd uruchomił zarówno aktywne, jak i pasywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Początkowo popyt na pracowników rósł bardzo powoli, tak więc polityka rynku pracy miała raczej charakter systemu opieki społecznej, gwarantującego bezrobotnym podstawowe źródło utrzymania. W miarę, jak zapotrzebowanie na siłę roboczą nasilało się, zaczęto stosować coraz więcej aktywnych form zwalczania bezrobocia, takich jak na przykład szkolenia zawodowe czy skierowania na przyuczenie do zawodu. Na początku nie było jednak widać wyraźnych efektów tych działań. Okazało się, że skala problemów wynikających z niedawnego kryzysu jest taka, że tradycyjne interwencje podejmowane ze szczebla rządowego okazały się niewystarczające. Jednocześnie Finowie coraz częściej dostrzegali istnienie nowych, alternatywnych sposobów na radzenie sobie z wysokim bezrobociem i wykluczeniem społecznym, podejmowanych przez inne kraje europejskie, a zwłaszcza Irlandię, wraz z którą Finlandia była jednym z członków Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

Alternatywne metody.

W rezultacie na wzór irlandzki fińscy teoretycy polityki społecznej zaczęli postulować utworzenie lokalnych partnerstw, które zmagałyby się z problem bezrobocia oddolnie, stanowiąc uzupełnienie działań podejmowanych w tym samym czasie przez rząd. Impuls w tym kierunku dał jeden z programów Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju na rzecz rozwoju lokalnych społeczności, LEED (Local Economic and Employment Development), realizowany w tym czasie na zielonej wyspie. W 1994 roku podczas wizy studyjnej w Irlandii fińscy eksperci do spraw zatrudnienia mieli okazję zobaczyć, jak istniejące od zaledwie trzech lat partnerstwa doskonale sobie radzą ze zwalczaniem bezrobocia. Finowie byli pod wrażeniem skuteczności irlandzkiego systemu i zaproponowali uruchomienie pilotażowego projektu partnerskiego w ich własnym kraju.

Trudne początki.

Fińscy decydenci na początku nie okazywali entuzjazmu, chociaż kolejne wizyty studyjne i wymiany kadr potwierdzały sensowność irlandzkich rozwiązań. Wśród wielu urzędników odpowiedzialnych za politykę społeczną i rynku pracy panowało przekonanie, że model irlandzki nie będzie miał w Finlandii racji bytu z uwagi na skomplikowany system lokalnych i regionalnych samorządów, a także zdecentralizowany charakter publicznych służb zatrudnienia. Nie do końca rozumiano też ideę, że istotą partnerstwa jest wychodzenie poza sektor publiczny, zapraszanie do dialogu sektora prywatnego i pozarządowego, a także traktowanie po partnersku osób, którym właśnie miało być udzielone wsparcie. Partnerstwo jako sposób wytwarzania społecznego kapitału w celu uzyskania wzrostu gospodarczego i stabilności społecznej było abstrakcyjnym pojęciem nie tylko dla części fińskiej biurokracji. Do tej pory nieczęsto zdarzało się, aby pracodawcy i bezrobotni zasiadali przy wspólnym stole ze związkowcami, przedstawicielami duchowieństwa, urzędnikami państwowymi oraz działaczami organizacji pozarządowych w celu przedyskutowania i rozwiązania problemów w atmosferze dobrej woli, zrozumienia i zaufania.  

Godzina zero.

W 1995 roku Finlandia przystąpiła do Unii Europejskiej, wchodząc tym samym do grona państw, wśród których ceni się i wpiera finansowo lokalne inicjatywy na rzecz zatrudnienia. Atmosfera dla powstania rodzimych lokalnych partnerstw stawała się coraz bardziej przychylna. Ważne znaczenie miał również raport Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju poświęcony programowi LEED: Irlandia. Lokalne partnerstwa i społeczne innowacje  w 1996 roku.  Publikacja propagująca sukcesy irlandzkich inicjatyw cieszyła się w Finlandii ogromnym zainteresowaniem, a jednocześnie coraz więcej ludzi z różnych sektorów, oswoiwszy się do tego czasu się z ideą  partnerstw, zaczęło w nich upatrywać szansę na wyjście z nadal wysokiego bezrobocia.

Zbiegło się to w czasie z uruchomieniem przez Unię Europejską programu „terytorialnych paktów na rzecz zatrudnienia”, którego celem było zwalczanie bezrobocia i wspieranie tworzenia miejsc pracy poprzez partnerstwa na poziomie lokalnym, a cechą charakterystyczną – oddolne podejście, wielość i różnorodność partnerów. W rezultacie w grudniu 1996 roku fińskie Ministerstwo Pracy uruchomiło pilotażowy program partnerstw obejmujący swym zasięgiem obszar całego kraju. Odpowiedzią na ministerialne ogłoszenie było 78 wniosków o uczestnictwo w eksperymencie, z których wybrano 26 podmiotów. Jednym z decydujących kryteriów był wielosektorowy zasięg partnerstwa, a przede wszystkim włączenie do uczestnictwa sektora prywatnego, społecznego, publicznego oraz samych bezrobotnych. Brano również pod uwagę stopień zobowiązania się poszczególnych partnerów do udziału w projekcie i innowacyjności pomysłów na zwalczanie bezrobocia, a zwłaszcza na tworzenie stałych miejsc pracy oraz zapobieganie długotrwałemu bezrobociu.

24 + 10.

Cały obszar objętych eksperymentem partnerstw zamieszkiwało prawie 2 miliony  mieszkańców w 81 gminach miejskich. Największe powierzchniowo partnerstwo obejmowało dwustutrzydziestotysięczną populację, podczas gdy najmniejsze – zaledwie ośmioosobową. Większość partnerstw została utworzona pomiędzy majem a sierpniem 1997 roku. Były finansowane głównie ze środków Unii Europejskiej, a częściowo także – do końca 1999 roku – z funduszy państwowych i lokalnych. Siedem projektów zostało zakwalifikowanych do unijnego programu „terytorialnych paktów na rzecz zatrudnienia”. Jednocześnie dwa partnerstwa rozpadły się, pozostawiając ostatecznie 24 oficjalne pilotażowe struktury utrzymywane z unijnych dotacji. Ponadto obok powyższych partnerstw powstało dodatkowo kolejnych 10 partnerstw, stworzonych spontanicznie przez lokalnych działaczy społecznych zainspirowanych ogólnokrajowym eksperymentem. Środki na funkcjonowanie tych struktur pochodziły głównie od rządu i lokalnych organizacji partnerskich.

Niewielki zespół, niewielkie środki.

Ministerstwo pracy powołało specjalny zespół do koordynowania prac 24 oficjalnych partnerstw. W jego składzie znalazło się zalewie dwóch pełnoetatowych pracowników. Pomagało im dorywczo 9 osób rekrutujących się ze Stowarzyszenia Fińskich Lokalnych Władz Samorządowych, organizacji biznesowych, stowarzyszeń na rzecz osób bezrobotnych, kościołów i organizacji społecznych. Do ich zadań należało wdrażanie projektu i wspieranie lokalnych partnerów poprzez doradztwo, know-how, a także informowanie o przykładach dobrych praktyk w innych partnerstwach zarówno w Finlandii, jak i za granicą. Zważywszy na ogrom zadań,  zespół koordynacyjny okazał się być zbyt mały. Całkowity budżet przeznaczony na pilotażowy program partnerski na lata 1997 – 1999 wynosił około 7 milionów euro. Ta stosunkowo niewielka kwota, z której rocznie na każde partnerstwo przypadało nieco ponad 100 tysięcy euro, pokrywała koszty zatrudnienia od dwóch do trzech pracowników w 24 pilotażowych  strukturach, wynajem biur i wydatki administracyjne.

Agnieszka Ostrowska

Żródła:
OECD Local Partnersips for Better Governance, 2001
Differential Effects of Active Labour Programmes in the Early Stages of Young People’s Unemployment Government Instiutue for Economic Research, Helsinki 2004
Micheal O Cinnneide, Local Employment Partnerships in Finland, National University of Ireland, Galway, July 2000
Drogi do Unii Europejskiej. Narodowe Strategie Informacyjne. (Finlandia), Małgorzata Leska, Agnieszka Ostrowska, UKIE 1998
Local Partnerships and Social Innovation, LEED Programme report, OECD 1996